設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策解析及完善建議.pdf

FORUM 三農(nóng)論壇 34 2020 08 設(shè)施農(nóng)業(yè)是我國(guó)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物 是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代 化的重要發(fā)展方向 近年來 隨著 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的加快推進(jìn) 農(nóng)村 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)程加快 農(nóng) 業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模不斷擴(kuò)大 同時(shí) 農(nóng)業(yè)設(shè)施不斷增加 對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)用 地的需求也越來越多 設(shè)施農(nóng)業(yè)用 地問題逐漸凸顯 設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策溯源 為適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要 促 進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)健康有序發(fā)展 完善其 用地管理 相關(guān)部門先后印發(fā)了一 系列政策文件 例如 國(guó)土資源部 農(nóng)業(yè)部關(guān)于促進(jìn)規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖有 關(guān)用地政策的通知 國(guó)土資源部 農(nóng)業(yè)部關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有 關(guān)問題通知 國(guó)土資源部 農(nóng)業(yè)部 關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展 的通知 自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的 通知 等 明確了設(shè)施農(nóng)用地的界 定范圍 分類管理 使用審核 監(jiān) 督管理等方面的具體問題 為現(xiàn)代 設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了政策支持和制 度保障 近年來 隨著黨的十九大 提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略 設(shè)施農(nóng)業(yè) 用地政策在 國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī) 劃 2018 2022 年 中央一號(hào)文件 等相關(guān)文件中均有涉及 并隨著實(shí) 踐發(fā)展而不斷完善 從我國(guó)現(xiàn)行的土地管理法律法 規(guī)及政策導(dǎo)向看 均是以土地用途 管制為核心 突出建設(shè)用地的利用 管理和農(nóng)業(yè)用地的利用保護(hù) 隨著 工業(yè)化 信息化 城鎮(zhèn)化 農(nóng)業(yè)現(xiàn) 代化的同步推進(jìn) 農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)在 需求層面發(fā)生了較大變化 農(nóng)業(yè)產(chǎn) 業(yè)化 規(guī)?；?jīng)營(yíng)使得設(shè)施農(nóng)業(yè)用 地成為緊迫需求 而此類型用地政 策曾一度落后于實(shí)踐發(fā)展 成為農(nóng) 業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展瓶頸 為解決上述 問題 原國(guó)土資源部和原農(nóng)業(yè)部相 繼出臺(tái)了 2007 年 220 號(hào)文 2010 年 155 號(hào)文 2014 年 127 號(hào)文 自然資源部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合出臺(tái) 了2019年 4號(hào)文 這些文件具 有時(shí)間上的連續(xù)性 同時(shí)也分別針 對(duì)不同時(shí)期的突出問題進(jìn)行了局部 調(diào)整 總體來看 上述關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè) 用地的政策文件細(xì)化和完善了相關(guān) 規(guī)定 回應(yīng)了實(shí)踐中普遍反映的突 出問題和熱點(diǎn)關(guān)切 提高了設(shè)施農(nóng) 用地管理的可操作性 為發(fā)展設(shè)施 農(nóng)業(yè)用地項(xiàng)目提供了政策支持和切 實(shí)保障 當(dāng)前設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策解讀 2019年12月 自然資源部和 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合出臺(tái)了 關(guān)于設(shè)施 農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知 以 下簡(jiǎn)稱 通知 成為當(dāng)前及未來 5 年我國(guó)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理的指導(dǎo)性 文件 該文件在堅(jiān)持土地用途管制 的前提下 適應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展對(duì)設(shè) 施農(nóng)業(yè)用地的現(xiàn)實(shí)需求 進(jìn)一步完 善了設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理辦法 一是設(shè)施農(nóng)業(yè)用地類型不再做 統(tǒng)一分類與區(qū)分 與 2014 年 127 號(hào)文 相比 通知 沒有對(duì)設(shè)施農(nóng) 業(yè)用地類型做詳細(xì)分類 而是列舉 了農(nóng)業(yè)種植與畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖中的典 型用地類型 并將設(shè)施農(nóng)業(yè)用地納 入農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整范圍 文件最 大的突破在于允許設(shè)施農(nóng)業(yè)使用一 般耕地 且不用落實(shí)占補(bǔ)平衡 也 不需辦理建設(shè)用地審批手續(xù) 這一 政策為今后設(shè)施農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供 了較大的自主權(quán) 應(yīng)視為發(fā)展設(shè)施 設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策解析及完善建議 譚智心 FORUM 三農(nóng)論壇 352020 08 農(nóng)業(yè)的重大利好 二是對(duì)占用永久基本農(nóng)田提出 限制性使用要求 通知 規(guī)定 設(shè) 施農(nóng)業(yè)用地也可以使用永久基本農(nóng) 田 但是在農(nóng)業(yè)設(shè)施是否破壞耕作 層方面提出使用要求 如果不破壞 農(nóng)田耕作層 不需要落實(shí)占補(bǔ)平衡 如果破壞耕作層 則需進(jìn)行補(bǔ)劃 養(yǎng)殖設(shè)施原則上不得使用永久基本 農(nóng)田 涉及少量永久基本農(nóng)田確實(shí) 難以避讓的 允許使用但必須補(bǔ)劃 這一政策有條件地放寬了永久基本 農(nóng)田上的設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)要求 在保 障永久基本農(nóng)田不減少的前提下 為設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)提供了便利 三是下放了設(shè)施農(nóng)業(yè)用地規(guī)模 和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)限 通知 考慮 到全國(guó)各地 各類設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的 地區(qū)差異 國(guó)家層面不再對(duì)各類設(shè) 施農(nóng)業(yè)用地規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)作出統(tǒng) 一規(guī)定 而是將權(quán)限下放給地方 規(guī)定由各省 區(qū) 市 自然資源主 管部門會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門根據(jù) 生產(chǎn)規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)合理確定設(shè)施 農(nóng)業(yè)用地規(guī)模 體現(xiàn)各地差別化政 策 同時(shí) 為了鞏固 2019 年初開展 的 大棚房 問題專項(xiàng)清理整治成果 保持政策銜接 通知 明確 看護(hù) 房執(zhí)行 大棚房 問題專項(xiàng)清理整 治整改標(biāo)準(zhǔn) 四是根據(jù)現(xiàn)代養(yǎng)殖需求允許養(yǎng) 殖設(shè)施建設(shè)多層建筑 隨著現(xiàn)代養(yǎng) 殖業(yè)的快速發(fā)展 多層立體養(yǎng)殖模 式已經(jīng)出現(xiàn)在當(dāng)前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)踐 中 而 2014 年 127 號(hào)文 并未對(duì) 其作出具體規(guī)定 導(dǎo)致有些地方無 法對(duì)該類型用地進(jìn)行認(rèn)定 通知 從節(jié)約資源 集約經(jīng)營(yíng)的角度出發(fā) 明確 養(yǎng)殖設(shè)施允許建設(shè)多層建筑 作為對(duì)現(xiàn)實(shí)需求的具體回應(yīng) 妥善 解決了現(xiàn)代規(guī)模化養(yǎng)殖中的經(jīng)營(yíng)顧 慮與供地難題 五是簡(jiǎn)化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)設(shè)施 農(nóng)業(yè)用地的取得程序 通知 規(guī)定 設(shè)施農(nóng)業(yè)用地不需要審批 設(shè)施農(nóng) 業(yè)經(jīng)營(yíng)者與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織就用 地事宜協(xié)商一致后即可動(dòng)工建設(shè) 由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或經(jīng)營(yíng)者向鄉(xiāng) 鎮(zhèn)政府備案 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定期匯總情 況后匯交至縣級(jí)自然資源主管部門 但是 涉及使用并補(bǔ)劃永久基本農(nóng) 田的 須事先經(jīng)縣級(jí)自然資源主管 部門同意后方可動(dòng)工建設(shè) 確保始 終堅(jiān)持嚴(yán)格的永久基本農(nóng)田保護(hù)制 度 這一政策簡(jiǎn)化了設(shè)施農(nóng)業(yè)用地 取得程序 對(duì)于設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者來 說 也屬重要利好 從 通知 內(nèi)容可知 當(dāng)前的 設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策是在原有支持政 策基礎(chǔ)上適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展新需求 對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用和管理的改進(jìn) 與完善 現(xiàn)有政策賦予了設(shè)施農(nóng)業(yè) 用地主體以及地方土地管理部門更 多的自主權(quán)利 同時(shí)在用地程序上 也進(jìn)行了簡(jiǎn)化 更加有利于農(nóng)業(yè)生 產(chǎn)經(jīng)營(yíng) 總的來說 新的設(shè)施農(nóng)業(yè) 用地政策有利于滿足設(shè)施農(nóng)業(yè)多樣 化的用地需求和調(diào)動(dòng)各地發(fā)展設(shè)施 農(nóng)業(yè)的積極性 為新技術(shù)新裝備的 推廣應(yīng)用 促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí) 提 升設(shè)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)整體競(jìng)爭(zhēng)力提供了 有力支撐 設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策存在的 不足 加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)用地的管理 是加 強(qiáng)農(nóng)用地節(jié)約集約利用 促進(jìn)農(nóng)業(yè) 發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的有效抓手 但是 從我國(guó)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策的執(zhí)行和 操作來看 還存在著一些亟待解決 的矛盾和問題 一是現(xiàn)有設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策內(nèi) 容有待完善 通知 提出 設(shè)施農(nóng) 業(yè)用地不再使用的 必須恢復(fù)原用 途 也就是占用耕地后如不再使用 農(nóng)業(yè)設(shè)施 必須進(jìn)行復(fù)耕復(fù)墾 但 是文件中對(duì)復(fù)耕復(fù)墾的方式和標(biāo)準(zhǔn) 沒有進(jìn)行明確 據(jù)了解 在 通知 出臺(tái)前的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地項(xiàng)目操作中 地方政府在審批設(shè)施農(nóng)業(yè)用地項(xiàng)目 時(shí) 多采用由項(xiàng)目執(zhí)行單位出具復(fù) 耕復(fù)墾承諾書的方式來進(jìn)行操作 沒有進(jìn)一步保障其執(zhí)行的措施 導(dǎo) 致這一承諾沒有太大約束力 其次 通知 中提出種植業(yè)設(shè)施農(nóng)業(yè)用 FORUM 三農(nóng)論壇 36 2020 08 地占用永久基本農(nóng)田并破壞耕作層 養(yǎng)殖設(shè)施占用永久基本農(nóng)田兩種情 況下 需要落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡進(jìn)行 補(bǔ)劃 但是補(bǔ)劃標(biāo)準(zhǔn)沒有明確 按 照 通知 精神 該項(xiàng)內(nèi)容下放給 地方自行管理 但據(jù)了解 地方在 落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡時(shí) 補(bǔ)劃的耕地 質(zhì)量往往達(dá)不到被占用耕地的標(biāo)準(zhǔn) 占優(yōu)補(bǔ)劣 的情況較為常見 二是設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策供給與 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需求的矛盾依然存在 通知 中提出設(shè)施農(nóng)業(yè)用地范圍包 括 與生產(chǎn)直接關(guān)聯(lián)的烘干晾曬 分揀包裝 保鮮存儲(chǔ)等設(shè)施用地 而在農(nóng)產(chǎn)品規(guī)?；a(chǎn)中 農(nóng)業(yè) 工業(yè) 服務(wù)業(yè)高度融合 有的農(nóng)產(chǎn) 品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行加工生產(chǎn) 展 示展銷 交易物流的場(chǎng)地難以分開 獨(dú)立管理 必然造成管理上的難題 其次 隨著農(nóng)業(yè)多功能性的深入開 發(fā) 農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合態(tài)勢(shì)凸顯 農(nóng)業(yè) 加工業(yè) 旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)用地 也高度融合 如何適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展 實(shí)現(xiàn)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地與農(nóng)村三產(chǎn)融合 用地的合理有效管理 以回應(yīng)現(xiàn)代 農(nóng)業(yè)實(shí)踐中面臨的突出矛盾 需要 在現(xiàn)有設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策基礎(chǔ)上進(jìn) 行進(jìn)一步的制度設(shè)計(jì) 三是設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策執(zhí)行層 面容易出現(xiàn)偏差 通知 中第三 第四條款明確了設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理 部門為自然資源部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 并明確了國(guó)家 省 市 縣各級(jí)部 門的職責(zé) 但是自然資源部門和農(nóng) 業(yè)農(nóng)村部門各自的職責(zé)卻沒有明確 從現(xiàn)代農(nóng)業(yè)實(shí)踐和政策出臺(tái)的時(shí)序 看 政策總是在根據(jù)實(shí)踐不斷進(jìn)行 調(diào)整 如果調(diào)整過程中出現(xiàn)政策管 理的真空地帶 則容易出現(xiàn)管理不 到位 發(fā)展失控等情況 其次 通知 將制定設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理的標(biāo)準(zhǔn)下 放給地方 容易導(dǎo)致地方擴(kuò)大政策 適用范圍的風(fēng)險(xiǎn) 例如 有的地方 對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的工廠化加工 商貿(mào)物流 等項(xiàng)目 也按設(shè)施農(nóng)用地項(xiàng)目管理 有的地方發(fā)展休閑農(nóng)業(yè) 對(duì)于農(nóng)業(yè) 旅游用地部分借助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)打 擦 邊球 按照設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理等等 易對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策造成誤解 相應(yīng)地也會(huì)形成一些不必要的損失 如何進(jìn)一步完善設(shè)施農(nóng)業(yè) 用地政策 設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策是現(xiàn)代農(nóng)業(yè) 發(fā)展的重要保障 根據(jù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā) 展要求制定和完善我國(guó)設(shè)施農(nóng)業(yè)用 地政策 加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的規(guī)范 管理 科學(xué)引導(dǎo)和有效監(jiān)管需同時(shí) 發(fā)力 一是加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理法 律法規(guī)建設(shè) 要根據(jù)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和 鄉(xiāng)村振興發(fā)展需要 在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)保 耕地 促發(fā)展 保權(quán)益的前提下 積極穩(wěn)妥推進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理政 策的完善 有必要將設(shè)施農(nóng)業(yè)用地 政策上升到法律法規(guī)層面 健全相 應(yīng)的監(jiān)督管理制度 加強(qiáng)對(duì)設(shè)施農(nóng) 用地的科學(xué)管理 保障農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化 的順利推進(jìn) 二是明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和自然 資源部門的管理職責(zé) 要充分發(fā)揮 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的主導(dǎo)作用 農(nóng)業(yè)農(nóng) 村部門應(yīng)主動(dòng)向社會(huì)公開行業(yè)發(fā)展 政策與規(guī)劃 設(shè)施類型和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn) 農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù) 疫病防控等相關(guān)規(guī) 定 積極引導(dǎo)設(shè)施農(nóng)業(yè)有序發(fā)展 同時(shí) 對(duì)經(jīng)營(yíng)主體的設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè) 和經(jīng)營(yíng)行為加強(qiáng)指導(dǎo) 確保符合行 業(yè)發(fā)展有關(guān)規(guī)定 要充分發(fā)揮自然 資源部門的職能作用 土地作為重 要的保障要素 自然資源部門既要 支持保障設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展 又要 確保設(shè)施農(nóng)業(yè)用地規(guī)范使用 相關(guān) 部門應(yīng)主動(dòng)公開設(shè)施農(nóng)業(yè)用地分類 與用地規(guī)模標(biāo)準(zhǔn) 相關(guān)土地利用總 體規(guī)劃 基本農(nóng)田保護(hù)等有關(guān)規(guī)定 要求 做好年度變更調(diào)查及臺(tái)賬管 理等 三是細(xì)化完善設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管 理政策 通知 將設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的 管理細(xì)則下放給地方根據(jù)實(shí)際情況 制定執(zhí)行 各地在細(xì)化完善設(shè)施農(nóng) 業(yè)用地管理政策時(shí) 要明確以下幾 點(diǎn) 明確農(nóng)業(yè)設(shè)施占用耕地的復(fù)耕 復(fù)墾方式 建議經(jīng)營(yíng)主體上報(bào)項(xiàng)目 時(shí)進(jìn)行詳細(xì)說明 相關(guān)部門以此作 為依據(jù)加大管理力度 明確農(nóng)業(yè)設(shè) 施用地標(biāo)準(zhǔn) 各地要根據(jù)項(xiàng)目投資 金額 畜禽和水產(chǎn)養(yǎng)殖的產(chǎn)出數(shù)量 等 合理確定相應(yīng)的用地面積標(biāo)準(zhǔn) 加強(qiáng)節(jié)約集約用地 建議按照是否 破壞耕作層進(jìn)行分類管理 對(duì)設(shè)施 化種植等利用土壤培育功能 耕地 上搭建簡(jiǎn)易大棚的予以鼓勵(lì) 但對(duì) 占用永久基本農(nóng)田破壞耕作層的類 型 要制定細(xì)則加大管理力度 四是加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地項(xiàng)目的 監(jiān)管 把設(shè)施農(nóng)業(yè)用地項(xiàng)目納入日 常執(zhí)法監(jiān)管范圍 對(duì)報(bào)少建多 改 變用途等違法違規(guī)行為 及時(shí)進(jìn)行 制止和查處 在開展例行督察 審 核督察等工作時(shí) 不僅檢查新增建 設(shè)用地項(xiàng)目審批情況 也要檢查設(shè) 施農(nóng)業(yè)用地的備案和管理情況 特 別是要加強(qiáng)對(duì)大型設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目長(zhǎng) 期流轉(zhuǎn)土地可能侵害農(nóng)民權(quán)益問題 的監(jiān)督檢查 同時(shí) 創(chuàng)新監(jiān)管方式 暢通群眾信訪舉報(bào)渠道 加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò) 和媒體曝光線索的搜集整理 充分 利用社會(huì)多方面力量 切實(shí)保障設(shè) 施農(nóng)業(yè)用地依法依規(guī)使用 作者單位 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng) 濟(jì)研究中心