以色列對(duì)水資源開(kāi)發(fā)的水政策研究

<p>以色列對(duì)水資源開(kāi)發(fā)的水政策研究曹 華摘 要 以色列對(duì)水資源的開(kāi)發(fā)在世界聞名遐邇 。水是以色列最重要的資源 ， 以色列的水政策經(jīng)歷了三個(gè)重要發(fā)展階段 。以色列水政策凸顯了四個(gè)優(yōu)長(zhǎng) : 從國(guó)家戰(zhàn)略高度最大限度地獲取和開(kāi)發(fā)水資源 ; 優(yōu)先保證對(duì)農(nóng)業(yè)的水供應(yīng) ; 將水安全上升到了國(guó)家安全的高度 ; 確保國(guó)家對(duì)水資源的控制與分配 。以色列對(duì)水資源的開(kāi)發(fā)和對(duì)水政策的實(shí)踐值得探討和借鑒 。關(guān) 鍵 詞 以色列 ; 水資源 ; 水政策 ; 水安全作者簡(jiǎn)介 曹華 ， 博士 ， 重慶郵電大學(xué)國(guó)際學(xué)院副教授 ， 碩士生導(dǎo)師 。( 重慶 ， 400065)基金項(xiàng)目 教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目 ( 11YJA770002) ; 國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目 ( 13XSS012)Baruch Kimmerling， Zionism and Territory， Berkeley: University of California， 1983， p202以色列對(duì)水資源的開(kāi)發(fā)和利用在世界聞名遐邇 。19 世紀(jì)以來(lái) ， 面對(duì)歐洲日益猖獗的反猶主義 ，猶太人產(chǎn)生了自己的民族信仰 。由于傳統(tǒng)猶太教信仰的潛移默化的作用 ， 猶太人最終把巴勒斯坦地區(qū)作為了建國(guó)的唯一選擇 。因此 ， 在猶太人的意識(shí)中 ， 開(kāi)發(fā)巴勒斯坦的土地是一種神圣的職責(zé) 。對(duì)于早期白手起家的猶太移民而言 ， 農(nóng)業(yè)無(wú)疑是生產(chǎn)和生活的基礎(chǔ) 。農(nóng)業(yè)不僅是以色列生存的基礎(chǔ) ， 也是猶太民族新生的象征 。由于巴勒斯坦地區(qū)的大部分土地都需要灌溉 ， 獲得充足的水資源成為這一“精神和身體之旅 ”的必備條件 。因?yàn)橐l(fā)展農(nóng)業(yè) ， 充足的水資源成為以色列國(guó)家不可或缺的資源 。以色列對(duì)水資源的開(kāi)發(fā)和對(duì)水政策的實(shí)踐值得探討和借鑒 。一 以色列土地和水資源在當(dāng)時(shí)許多猶太人看來(lái) ， 流散猶太人的生活是非生產(chǎn)性的 ， 如果猶太人要成為 “正常人 ”， 并成功在巴勒斯坦地區(qū)建國(guó) ， 最重要的就是農(nóng)業(yè)生產(chǎn) ， 因?yàn)橹挥羞@樣 ， 他們才會(huì)與 “以色列之地 ”真正緊密地聯(lián)系在一起 。用早期最有影響的思想家戈登( 1856 1922) 的話說(shuō) ， “除非用自己的雙手在此勞作 ， 以色列地就不屬于猶太人 ， 即便居住當(dāng)?shù)?、購(gòu)買土地也罷 。因?yàn)橥恋貙?shí)際上不屬于其所有者 ， 而是屬于其勞動(dòng)者 ?！币虼?， 在猶太人的意識(shí)中 ， 開(kāi)發(fā)巴勒斯坦的土地是一種神圣的職責(zé) ， 是對(duì) 圣經(jīng) 中巴勒斯坦是 “流著奶和蜜之地 ”描述的應(yīng)驗(yàn) 。他們認(rèn)為 ， 巴勒斯坦的當(dāng)?shù)厝藢?duì)土地幾乎毫不關(guān)心 ，而他們將使其重新煥發(fā)活力 。這種與自然的斗爭(zhēng)主要以三種形式進(jìn)行 : 在濱海沙地建造新城 ; 挖掘水井以灌溉農(nóng)業(yè) ; 大規(guī)模種植樹(shù)木以改變氣候和保護(hù)耕地 。在英國(guó)委任統(tǒng)治時(shí)期 ， 巴勒斯坦地區(qū)超過(guò)96%的水井是由猶太人挖掘的 。在許多地方 ， 猶太移民克服重重困難 ， 開(kāi)墾新的土地 ， 以發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn) 。這一系列的活動(dòng)使得水資源連同土地與猶太人的精神氣質(zhì)和猶太民族的自我拯救密不可分地結(jié)合在了一起 。因此 ， 自猶太人移民巴勒斯坦地區(qū)之始 ， 發(fā)展88DOI:10.16059/j.cnki.cn43-1008/c.2016.12.017農(nóng)業(yè)不僅是猶太人的首要目標(biāo) ， 也是這一地區(qū)猶太人社團(tuán)的最重要象征 。以色列國(guó)家賦予農(nóng)業(yè)超乎其經(jīng)濟(jì)作用的地位 ， 農(nóng)業(yè)不僅是以色列生存的基礎(chǔ) ， 也是猶太民族新生的象征 。如果說(shuō)農(nóng)業(yè)是民族重生的首要憑借 ， 那么在獲得土地之后 ， 水就成為建立和維持以色列國(guó)家的最寶貴的資源 。在猶太人思想中 ， 如何獲得水資源一直處于十分重要的地位 。如果得不到充足的水供應(yīng) ， 猶太人返回 “以色列之地 ”的夢(mèng)想就不可能實(shí)現(xiàn) 。猶太早期移民 、以色列前總理利維 ·艾?？茽?( Levi Eshkol) 就把水稱為 “( 猶太民族 ) 動(dòng)脈中流淌的血液 ”。以色列建國(guó)后的十年內(nèi) ， 至少 100 萬(wàn)猶太移民從歐洲和中東蜂擁而來(lái) ， 其中大多數(shù)人都缺少某種技術(shù) 。農(nóng)業(yè)被以色列領(lǐng)導(dǎo)人視為吸納新居民的最有效途徑 。1948 1958 年 ， 猶太人開(kāi)墾的土地由160 萬(wàn)杜諾姆增加至 390 萬(wàn)杜諾姆 。實(shí)際上 ， 猶太人不但極力強(qiáng)調(diào)土地和農(nóng)業(yè)的地位 ， 還主張集體擁有土地和包括水在內(nèi)的自然資源 。猶太人把國(guó)有的觀念嵌入了以色列的政治文化 ， 它直接影響到它的土地和水資源政策以及其在與阿拉伯國(guó)家水談判中的立場(chǎng) 。盡管社會(huì)主義不是以色列經(jīng)濟(jì)的基本原則 ， 但土地和水資源卻一直是猶太民族和以色列國(guó)家的共有財(cái)產(chǎn) 。二 以色列水政策的演變水資源是萬(wàn)物生長(zhǎng)之本 ， 巴勒斯坦地區(qū)本來(lái)水資源就比較緊缺 。所以 ， 以色列國(guó)家非常珍視水資源 ， 并將獲取水資源 、保護(hù)水資源上升為國(guó)家戰(zhàn)略 。這一理念在以色列國(guó)家不同歷史時(shí)期的水政策都得以凸顯 。具體而言 ， 從 20 世紀(jì)四十年代建國(guó)到現(xiàn)在 ， 以色列的國(guó)家水政策大體歷經(jīng)了三個(gè)歷史階段 。( 一 ) 第一階段 ( 1948 1964 年 ) : 獲取水資源如何獲得充足的水資源滿足迅速增加的猶太移民需要 ， 是建國(guó)之初以色列水政策的核心目標(biāo)和根本落腳點(diǎn) 。在各種因素的作用下 ， 以色列的水開(kāi)采量大幅度增長(zhǎng) ， 對(duì)地下水的開(kāi)采尤其如此 。從1948 年到 1962 年 ， 地下水的開(kāi)采量從 2 億立方米劇增至 9508 億立方米 。早期以色列水規(guī)劃的基礎(chǔ)是羅德米克 海斯建議 ， 它的設(shè)想是從約旦河上游引河水到沿海平原和內(nèi)格夫沙漠 ， 除了滿足巴勒斯坦已有的近 200 萬(wàn)阿拉伯和猶太人口的需要外 ， 還將解決其他 400 萬(wàn)移民的定居問(wèn)題 。1951 年 ， 這一規(guī)劃的第一期付諸于行動(dòng) 。內(nèi)容包括排干胡拉湖和周圍沼澤 ， 加深約旦河 ， 并減少其彎道 ， 其目的是增加 6 萬(wàn)杜諾姆耕地 ， 增大約旦河上游的水量 。這一工程導(dǎo)致以色列與敘利亞發(fā)生沖突 ， 后經(jīng)聯(lián)合國(guó)的一系列調(diào)解 ，雙方實(shí)現(xiàn)妥協(xié) ， 工程最終在 1958 年完工 ， 胡拉湖就此消失 。1953 年新建的水規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)塔哈爾 ( Tahal) 發(fā)布了 七年規(guī)劃 ， 目的是要通過(guò)一系列工程把國(guó)家的水資源分配到需要的地方 。規(guī)劃設(shè)想到 1961年 ， 把水供應(yīng)量擴(kuò)大 2 倍以上 ， 把灌溉面積擴(kuò)大為原來(lái) 3 倍 。工程將分階段逐個(gè)進(jìn)行 ， 第一階段是已經(jīng)在進(jìn)行的胡拉湖排干工程 。第二階段是西加利利 基順工程 ( Western Galilee Kishon Project) 。第三階段是亞孔 內(nèi)格夫工程 ( Yarkon NegevProject) ， 計(jì)劃把亞孔河及其源頭的水通過(guò)兩個(gè)獨(dú)立的管道先輸送至特拉維夫市區(qū) ， 而后到內(nèi)格夫沙漠北部 ， 總距離超過(guò) 100 公里 。第四階段在政治上最富爭(zhēng)議 ， 計(jì)劃通過(guò)溝渠從加利利湖以上的約旦河輸送河水到納扎里斯 ( Nazareth) 的大型蓄水池 ， 從那里以管道把其與其他供水系統(tǒng)相連 ( 后來(lái)放棄 ) 。1956 年 2 月 ， 為了最大限度地開(kāi)發(fā)水資源 ， 以色列國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)頒布了塔哈爾制定的全新的十年規(guī)劃 ， 而后 ， 北部的水工程建設(shè)繼續(xù)進(jìn)行 。新規(guī)劃試圖通過(guò)一個(gè)從約旦河輸送水到內(nèi)格夫沙漠的長(zhǎng)度超過(guò) 200 公里的主管道 ， 協(xié)調(diào)和整合全國(guó)的水利工程 ， 使其成為一個(gè)供水系統(tǒng) ， 它將被稱為國(guó)家輸水工程 。這一規(guī)劃的目標(biāo)是到 1966 年 ， 為300 萬(wàn)杜諾姆土地供應(yīng)充足的灌溉用水 ， 為 300 萬(wàn)人口提供食物 。它還包括在地下儲(chǔ)備水 ， 以備不時(shí)之需 。國(guó)家輸水工程中水的含鹽量大大增加 ， 約旦河上游的水相當(dāng)潔凈 ， 含鹽量只有約 70 毫克 /升 ， 加98Itzhak Galnoor， “Water Planning: Who Gets the Last Drop”， Biliski ed ， Can Planning eplace Politics: The Israel Experience， The Hague:Nyhoff， 1980， p159Mark Zeitoun， Power and Water in the Middle East: The Hidden Politics of the Palestinian Israeli Water Conflict， I B Tauris， 2008， p 29利利湖由于湖底涌上的咸泉水的緣故 ， 含鹽量高達(dá)250 400 毫克 /升 ， 提高了土壤和沿海蓄水層的鹽堿度 。自從 1964 年完工以來(lái) ， 國(guó)家輸水工程至今已經(jīng)持續(xù)和有效地運(yùn)轉(zhuǎn)了半個(gè)多世紀(jì) 。國(guó)家輸水工程的完成使得以色列成為世界上除新加坡等小型城市國(guó)家外供水系統(tǒng)最完整的國(guó)家 。而且 ， 以色列現(xiàn)在已經(jīng)完善了基礎(chǔ)設(shè)施 ， 以實(shí)現(xiàn)猶太復(fù)國(guó)主義者長(zhǎng)期追求的清潔水遍布全國(guó)的目標(biāo) 。但是 ， 供水系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)成本也極為驚人 ， 到 1970 年 ， 供水資產(chǎn)的總投資已經(jīng)占到了過(guò)去 20 年總資本形成的 35%。( 二 ) 第二階段 ( 1965 1988 年 ) : 應(yīng)對(duì)水短缺在這一階段早期的水政策中 ， 海水淡化被以色列視為應(yīng)對(duì)水短缺的辦法 。1965 年 ， 以政府提出了 15 年規(guī)劃 ( 1965 1980 年 ) ， 其中心內(nèi)容是大規(guī)模的海水淡化工程 ， 按計(jì)劃它將在 70 年代后期完成 。該工程成為政府的既定政策 ， 估計(jì)將耗費(fèi) 1億美元 ( 按 1965 年價(jià)格 ) ， 將由以色列和美國(guó)聯(lián)合施工 ， 其中美國(guó)承擔(dān)大部分費(fèi)用 。后來(lái) ， 美國(guó)以其在經(jīng)濟(jì)和技術(shù)方面不具有可行性為理由 ， 宣布撤出 ， 原有規(guī)劃隨即被放棄 。在決定放棄海水淡化后 ， 七八十年代以色列的水政策主要集中于新水源的生產(chǎn) ， 這包括洪水的收集 、污水回收利用和更大規(guī)模地利用地下水等 。盡管水消費(fèi)依舊在增長(zhǎng) ， 但以色列領(lǐng)導(dǎo)人卻不愿承受大規(guī)模水開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān) 。與第一階段不同 ， 擴(kuò)大水資源開(kāi)發(fā)并不是國(guó)家優(yōu)先考慮的事情 。在 70 年代 ， 水投資降到了國(guó)家總投資的 1%以下 。水偏好持續(xù)存在的后果是以色列對(duì)蓄水層尤其是沿海蓄水層的過(guò)度開(kāi)采 。根據(jù)獨(dú)立的以色列水文學(xué)家的研究 ， 1980 1985 年 ， 以色列境內(nèi)的沿海蓄水層每年被抽取的水量超過(guò)安全水量 ( 2 4 億立方米 ) 0 67 1 億立方米 ， 而山地蓄水層則每年被過(guò)度開(kāi)采 057 億立方米 。這一階段水開(kāi)發(fā)的最大成就是啟動(dòng)了污水回收利用工程 。雖然這一方案的動(dòng)機(jī)是為了達(dá)到為農(nóng)業(yè)獲取其他水源的目的 ， 但它卻開(kāi)啟了第三階段更加友好的環(huán)境政策 。盡管污水凈化處理的過(guò)程很長(zhǎng) ， 但其成本卻相對(duì)降低 。依據(jù)麥克洛特公布的數(shù)字 ， 循環(huán)水的成本只有海水淡化水的四分之一 ，只比抽取地下水的成本高一些 。盡管以色列衛(wèi)生部門認(rèn)為 ， 循環(huán)污水可供 “偶爾飲用 ”， 但它實(shí)際只供農(nóng)業(yè)使用 。1973 年 ， 第一個(gè)也是最大的污水處理工程 丹地區(qū)污水工程 ( Dan egion WastewaterProject) 開(kāi)始運(yùn)轉(zhuǎn) ， 它覆蓋了整個(gè)特拉維夫市區(qū) ， 每年產(chǎn)能 025 億立方米 。工程由塔哈爾設(shè)計(jì) ， 麥克洛特建造 。到 1998 年 ， 以色列每年處理的污水估計(jì)達(dá) 25 億立方米 ， 其中約 09 億立方米來(lái)自丹工程 ， 大部分輸送到了內(nèi)格夫沙漠 。2 5 億立方米約為全國(guó)所產(chǎn)生的污水的三分之二 ， 以色列由此成為世界上污水利用率最高的國(guó)家 。隨著人口的增長(zhǎng)和污水處理投資的增加 ， 污水處理的數(shù)量也在不斷增加 。( 三 ) 第三階段 ( 1988 年至今 ) : 保護(hù)水資源80 年代末期 ， 水環(huán)境的持續(xù)惡化促使以色列政府改弦更張 ， 作出調(diào)整 。1988 年到 1991 年初的幾個(gè)事件是以色列水政策由第二階段向第三階段過(guò)渡的重要標(biāo)志 。1988 年 ， 以色列組建了環(huán)境部 ，表明環(huán)境保護(hù)已成為政府的一個(gè)中心議題和任務(wù) 。同年 ， 塔哈爾頒布了新的供水系統(tǒng)總體規(guī)劃 ， 突出了水資源保護(hù)的地位 。1990 年年底 ， 國(guó)家審計(jì)長(zhǎng)的報(bào)告批評(píng)以色列的水機(jī)構(gòu)放任對(duì)水資源進(jìn)行不負(fù)責(zé)任的過(guò)度開(kāi)采 。在 1989 1991 年的干旱之后 ， 農(nóng)業(yè)的特殊地位開(kāi)始受到以色列民眾的公開(kāi)質(zhì)疑 。09Itzhak Galnoor， “Water Planning: Who Gets the Last Drop? ”in Biliski ed ， Can Planning eplace Politics: The Israel Experience， Nyhoff，1980， p 173Itzhak Galnoor， “Water Planning: Who Gets the Last Drop? ”in Biliski ed ， Can Planning eplace Politics: The Israel Experience， Nyhoff，1980， p 172Itzhak Galnoor， “Water Policymaking in Israel”， Policy Analysis 4， Summer 1978， p 354onit Nativ and Arie Issar， “Problems of Over Developed Water System: The Case of Israel”， Water Quality Bulletin， no 4， 1987， p 129DVora Ben Shaul， “ecycled Water: The Time to Increase its use Now”， Jerusalem Post， 18 March 1996， p 7在以色列 ， 污水管道及其所有構(gòu)件被涂成紅色 ， 表明農(nóng)業(yè)專用 。與此不同的是 ， 飲用水的管道被涂成了藍(lán)色 。Ben Gurion Uniersity of the Negev and Tahal Consulting Engineers， Israel Water Study for World Bank， the World Bank， 1994， section 5， and Ap-pendix 1; Alwyn ouyer， Turning Water into Politics: The Water Issue in the Palestinian Israeli Conflict， St Martins Press， 2000， p 160早在 1973 年 ， 為執(zhí)行議會(huì)通過(guò)的環(huán)境保護(hù)措施 ， 以色列政府組建了環(huán)境保護(hù)處 ( Envioment Pro-tection Service) ， 這表明以色列政府試圖應(yīng)對(duì)國(guó)家的環(huán)境污染 。1991 年 ， 以色列議會(huì)修訂了 1959 年水法 ， 授予環(huán)境部更大的權(quán)限 ， 以強(qiáng)制執(zhí)行禁止水污染的條例 。一方面 ， 罰款從不到 2000 美元提高至 625 萬(wàn)美元 ， 另一方面 ， 要求污染者凈化被污染的水 。由此 ， 以色列開(kāi)始更加有效地防止對(duì)水資源的污染 。這一階段最值得注意的措施是清除河流和溪流的污染 。長(zhǎng)期以來(lái) ， 以色列利用河流把未處理的工業(yè)廢水和城市污水排入地中海 ， 只有注入加利利湖的約旦河上游及其支流是干凈的 。1993 年以來(lái) ， 隨著環(huán)境部之下國(guó)家河流管理處的建立 ， 以色列政府開(kāi)始凈化境內(nèi)的河流 。除了停止向河流傾倒工業(yè)和城市垃圾外 ， 還清理了河床上數(shù)以萬(wàn)噸計(jì)的污水以及其他垃圾 ， 并在死河道建立了綠化帶 。在胡拉谷地注水補(bǔ)給是逆轉(zhuǎn)以往環(huán)境災(zāi)難的又一舉措 。雖然恢復(fù)行動(dòng)十分緩慢 ， 但計(jì)劃本身表明 ，以色列的水政策相比以前只顧獲取水源的做法已經(jīng)發(fā)生重大變化 。塔哈爾為以色列供水系統(tǒng)制定的總體規(guī)劃標(biāo)志著以色列水規(guī)劃者的優(yōu)先關(guān)注對(duì)象 ， 開(kāi)始從滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口增長(zhǎng)需要轉(zhuǎn)向了保護(hù)水資源和保證水質(zhì)量 。這一規(guī)劃要求采取的措施包括 : 補(bǔ)給和恢復(fù)蓄水層 ， 增加污水循環(huán)的投資 ， 控制供水系統(tǒng)中的水污染和水損失 ， 減少低利潤(rùn)水消費(fèi)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)量 。規(guī)劃沒(méi)有建議提高水價(jià)格以與生產(chǎn)成本保持一致 ， 但要求在將來(lái)的幾十年內(nèi)逐步減少向農(nóng)業(yè)供應(yīng)飲用水的數(shù)量 ， 并以循環(huán)的污水替代 。污水循環(huán)的成本將由城市水消費(fèi)者而非農(nóng)民承擔(dān) 。但即便如此 ， 規(guī)劃遭到了農(nóng)業(yè)利益代言人的攻擊 ， 在沒(méi)有提交內(nèi)閣討論之前 ， 它便被農(nóng)業(yè)部擱置 。1990 年國(guó)家審計(jì)長(zhǎng)的特別報(bào)告對(duì)以色列過(guò)去和現(xiàn)在的水政策提出了最激烈的批評(píng) ， 稱其耗盡了國(guó)家的水資源 ， 是日益嚴(yán)重的水危機(jī)的首要原因 。報(bào)告譴責(zé)水政策的制定者過(guò)去 25 年內(nèi)管理不善 ，在浪費(fèi)水資源 。盡管審計(jì)長(zhǎng)只代表自己意見(jiàn) ， 他的報(bào)告并不意味著政策的轉(zhuǎn)向 ， 但是它引發(fā)了對(duì)水政策的大規(guī)模討論 ， 表明以色列已經(jīng)進(jìn)入了水政策觀念的新階段 ， 以色列認(rèn)為必須發(fā)展農(nóng)業(yè)和增加人口的思想受到了一定的沖擊 。三 以色列水政策的優(yōu)長(zhǎng)無(wú)論建國(guó)后以色列的水政策出現(xiàn)了進(jìn)行了怎樣的調(diào)整 ， 確保水安全始終是其毫不妥協(xié)的終極目標(biāo) 。實(shí)際上 ， 以色列的水政策凸顯了水資源在以色列國(guó)家中的戰(zhàn)略地位 ， 也塑造了以色列以水安全為主要內(nèi)容的安全理念 。具體而言 ， 以色列國(guó)家的水政策具有以下特點(diǎn) 。( 一 ) 最大限度地獲取和開(kāi)發(fā)水資源民族救贖的思想推動(dòng)著新生的以色列國(guó)家千方百計(jì)地獲取更多的水資源 。實(shí)際上 ， 如何獲得充足的水資源以滿足迅速增加的猶太移民需要 ， 是以色列水政策的出發(fā)點(diǎn) 。以色列第一任外交部長(zhǎng)摩西 ·夏里特 ( Moshe Sharett) 的名言 : “水對(duì)以色列而言不是奢侈品 ; 它不僅是我們自然資源的有益而值得擁有的補(bǔ)充 。水對(duì)我們而言就是生命本身 ”就是有力的證明 。到 1970 年代初期 ， 用于供水的總投資已經(jīng)占到了建國(guó)以來(lái)總資本的 5%。可以說(shuō) ， 以色列建國(guó)后的 25 年 ， 無(wú)論是與阿拉伯鄰國(guó)之爭(zhēng) ， 還是后來(lái)與其達(dá)成一些和平協(xié)議 ， 其戰(zhàn)略決策很大程度上都是基于維護(hù)和擴(kuò)大其水源供應(yīng) 。獲得水源以應(yīng)對(duì)水匱乏的思維定勢(shì)在以色列一直十分流行 。面對(duì)需求與供給之間的矛盾 ， 以色列期初不是反思水資源供需政策的合法性 ， 也不是質(zhì)疑水消費(fèi)政策的合理性 ， 而是全力以赴從各種途徑獲取更多水資源 。首先是大力開(kāi)采國(guó)內(nèi)的水資源 ， 尤其是大規(guī)模抽取地下水 ， 造成對(duì)蓄水層的過(guò)度開(kāi)采 。其次 ， 以污水回收利用和海水淡化等多種方式開(kāi)發(fā)新水源 。早在 1965 年 ， 政府就提出了 15年規(guī)劃 ( 1965 1980 年 ) ， 把大規(guī)模的海水淡化工19Shoshana Gabbay ed ， The Invionment of Israel， State of Israel， 1988， pp 65 66Tahal Consulting Engineers， Israel Water Sector Study， Tel Aviv， 1990， pp55 57Shoshanah Gabbay， “The Water Crisis: 25 Years of Bad Management”， Jerusalem Post， January 3rd， 1991Michael Brecher， Decisions in Israeli Foreign Policy， New Haven: Yale University Press， 1975， p184Itzhak Galnoor， “Water Planning: Who Gets the Last Drop”， Biliski ed ， Can Planning eplace Politics: The Israel Experience， The Hague:Nyhoff， 1980， p172程作為中心內(nèi)容 。至今 ， 以色列修建了多個(gè)大型的海水淡化廠 。進(jìn)入 70 年代 ， 政府啟動(dòng)了污水回收利用工程 。到 1998 年 ， 以色列每年處理的污水估計(jì)達(dá) 25 億立方米 ， 這約為全國(guó)所產(chǎn)生的污水量的三分之二 ， 以色列由此成為世界上污水利用率最高的國(guó)家 。以色列的水規(guī)劃遵守著最大限度地獲取水資源的原則 ， 這直接導(dǎo)致對(duì)蓄水層的過(guò)度開(kāi)采和國(guó)家水環(huán)境的不斷惡化 。( 二 ) 優(yōu)先保證對(duì)農(nóng)業(yè)的水供應(yīng)20 世紀(jì)初 ， 巴勒斯坦地區(qū)發(fā)起了基布茲 ( Kib-butz) 運(yùn)動(dòng) ， 成員平等 、共同勞動(dòng)和生產(chǎn)工具集體所有是其主要原則 ， 發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和確保猶太人自給自足是所有基布茲最重要的活動(dòng) 。雖然基布茲的人口從來(lái)沒(méi)有超過(guò)巴勒斯坦地區(qū)猶太人總數(shù)的8%( 目前為 4%) ， 但基布茲卻對(duì)以色列國(guó)家的政治文化和生活產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響 ?；计澋囊淮鬀Q定性貢獻(xiàn)在于直接塑造了以色列國(guó)家高度重視農(nóng)業(yè)的政策 。以色列立國(guó) 60 多年來(lái) ， 基布茲的集體性已經(jīng)遭到很大削弱 ， 但是農(nóng)業(yè)的光環(huán)依然沒(méi)有減弱 。在以色列 ， 農(nóng)業(yè)是水消費(fèi)的首要部門 。20 世紀(jì) 50 年代到 70 年代 ， 農(nóng)業(yè)灌溉占用了以色列水消費(fèi)總量的 75 80%。由于八 、九十年代干旱年份農(nóng)業(yè)用水的縮減 、人口增長(zhǎng)導(dǎo)致的家庭用水的增長(zhǎng)以及灌溉技術(shù)的提高 ， 農(nóng)業(yè)消費(fèi)所占清潔水的比例逐步降低 ， 但依然遠(yuǎn)高于工業(yè)和家庭用水 。2009年 ， 農(nóng)業(yè)水消費(fèi)所占比例為 53%， 依然是第一大用水部門 。而且 ， 以色列用水價(jià)格明顯偏向農(nóng)業(yè) ， 而歧視家庭和工業(yè)消費(fèi)者 。農(nóng)民所支付的水價(jià)不僅大大低于生產(chǎn)成本 ， 也低于其他部門的消費(fèi)者支付的水價(jià) 。盡管農(nóng)業(yè)用水的份額在下降 ， 但分配給灌溉水資源的數(shù)量與農(nóng)業(yè)在以色列經(jīng)濟(jì)中的邊緣地位依然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不相稱 。90 年代中期 ， 農(nóng)業(yè)僅僅貢獻(xiàn)了以色列 4%的 GDP 和 35%的就業(yè)機(jī)會(huì) ， 到 2001年 ， 農(nóng)業(yè)僅僅貢獻(xiàn)了 1 5% 的 GDP。農(nóng)業(yè)高居不下的水消費(fèi)不僅直接導(dǎo)致水短缺 ， 也間接導(dǎo)致了地區(qū)間水爭(zhēng)端難以化解 。鑒于從經(jīng)濟(jì)的角度看農(nóng)業(yè)價(jià)值不高 ， 以至于以色列國(guó)內(nèi)不少人認(rèn)為農(nóng)業(yè)接受大量補(bǔ)貼完全是得不償失 : “在國(guó)內(nèi)種植柑橘和柚子而后運(yùn)到國(guó)外出售實(shí)際上在出口水 ， 以色列可以花比在國(guó)內(nèi)種植的成本更少的錢從歐洲進(jìn)口柑橘 ?！钡?， 從領(lǐng)土和政治的角度來(lái)說(shuō) ， 農(nóng)業(yè)對(duì)于以色列和猶太民族卻是極其重要 。正如以色列農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展部長(zhǎng)在1997 年的報(bào)告中所言 ， “以色列的農(nóng)村和農(nóng)業(yè)部門在擴(kuò)散人口和定居邊疆地區(qū)方面肩負(fù)著民族和社會(huì)責(zé)任 。”以色列之所以有所謂的巨額 “水需要 ”，根本原因就在于此 。以色列前水務(wù)專員米爾 ·本·米爾在同年就承認(rèn) ， “如果不是出于意識(shí)形態(tài)和實(shí)際的需要種植和灌溉土地 ， 以色列就不會(huì)有水問(wèn)題 。”由于政府中的農(nóng)業(yè)游說(shuō)集團(tuán)和農(nóng)業(yè)支持者的阻礙 ， 旨在按經(jīng)濟(jì)效益分配水資源的改革無(wú)法順利推進(jìn) 。在日益意識(shí)到自然水資源的供應(yīng)已經(jīng)達(dá)到極限的情況下 ， 以色列人依然認(rèn)為農(nóng)業(yè)必須優(yōu)先發(fā)展 。( 三 ) 高度強(qiáng)調(diào)水安全歷史上 ， 猶太人由于在歐洲遭受了一波又一波的排猶反猶浪潮 ， 而有一種深深的不安全感 。鑒于巴勒斯坦地區(qū)水資源十分匱乏 ， 以色列把水安全放到了國(guó)家戰(zhàn)略的高度 。在他們看來(lái) ， 是否能夠獲得充足的水資源不僅直接關(guān)系到以色列國(guó)家的生死存亡 ， 也決定了猶太民族的命運(yùn) 。正如哈伊姆 ·戈威茲曼 ( Haim Gvirtzman) 所言 ， “猶太人不能依賴世界上的任何人 。以色列只能依靠自己 。猶太人已經(jīng)歷了大屠殺 。我們明白我們只能依靠自己 ， 不是美國(guó) ， 只有我們自己 。如果以色列人不為自己保留水資源 ， 他們就不會(huì)有水資源 。我們的生命依賴于水 ， 它就是一切 ?！币虼?， 對(duì)水安全的考慮是以色列國(guó)家安全觀的重要組成部分 。定居點(diǎn)是影響水與以色列國(guó)家安全關(guān)系的一個(gè)重要因素 。自以色列建國(guó)以來(lái) ， 開(kāi)始大規(guī)模修建定居點(diǎn) ， 按照以色列人的觀點(diǎn) ， 只有通過(guò)新建定居29Alwyn ouyer Turning Water into Politics: The Water Issue in the Palestinian Israeli Conflict， New York: St Martins Press， 2000， p160Mark Zeitoun Power and Water in the Middle East: The Hidden Politics of the Palestinian Israeli Water Conflict， London: I B Tauris， 2008， p14Amnon Kartin， “Factors Inhibiting Structural Changes in Israels Water Policy”， Political Geography， 2000， no19， p109Amnon Kartin， “Factors Inhibiting Structural Changes in Israels Water Policy”， Political Geography， 2000， no19， p108Alwyn ouyer Turning Water into Politics: The Water Issue in the Palestinian Israeli Conflict， New York: St Martins Press， 2000， p143點(diǎn) ， 這些土地才真正被猶太人所擁有 。因此 ， 猶太人竭力在各地修建定居點(diǎn) ， 哪怕在自然條件惡劣的內(nèi)格夫沙漠也是如此 。定居點(diǎn)的意義不僅在于讓更多的猶太人居住 ， 更在于讓他們產(chǎn)生了擁有土地的安全感 。由于許多邊遠(yuǎn)地區(qū)水資源相對(duì)匱乏 ， 水的充足供應(yīng)就成為決定這些定居點(diǎn)命運(yùn)的基本要素 。在以色列人看來(lái) ， 水是領(lǐng)土爭(zhēng)奪的重要武器 。要擴(kuò)大定居點(diǎn) ， 就必須控制更多的水資源 。( 四 ) 國(guó)家控制和分配水資源自建國(guó)之初 ， 為了國(guó)家的發(fā)展和猶太居民的福利 ， 供應(yīng)充足的水資源成為以色列水政策的指導(dǎo)原則 。在猶太人看來(lái) ， 巴勒斯坦地區(qū)水資源的稀缺性決定了它必須由國(guó)家控制和統(tǒng)一分配 。因此 ， 以色列政府自一開(kāi)始就確立了一大法律原則 ， 即水是國(guó)家的公有財(cái)產(chǎn) ， 其所有權(quán)為公有 ， 其使用須服從國(guó)家的指導(dǎo) 。1959 年水法 的首要目的就是對(duì)全國(guó)的水資源進(jìn)行國(guó)有化 ， 其第一條明確規(guī)定 : “國(guó)家的水資源是公共財(cái)產(chǎn) ; 它們受國(guó)家的控制 ， 旨在滿足居民的需要和國(guó)家的發(fā)展 。”開(kāi)發(fā)水資源的目的是為了給國(guó)家的發(fā)展創(chuàng)造有利條件 ， 而且 ， 全國(guó)居民都可以平等地獲得必要的水資源 。1959 年水法 確立了對(duì)供水系統(tǒng)進(jìn)行全國(guó)統(tǒng)一管理的法律框架 。按照此法律 ， 農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)對(duì)水資源享有最大的決策權(quán) ， 并對(duì)國(guó)家的整個(gè)供水系統(tǒng)負(fù)責(zé) 。后來(lái) ， 一些重要職責(zé)又被分配給其他部門 ， 這包括環(huán)境部負(fù)責(zé)所有自然水源的質(zhì)量 ， 衛(wèi)生部負(fù)責(zé)管道中飲用水的質(zhì)量 。與此同時(shí) ， 農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)依然負(fù)有首要的責(zé)任 ， 他繼續(xù)制定有關(guān)水分配 、價(jià)格和補(bǔ)貼的政策 ， 也監(jiān)管著水務(wù)管理機(jī)構(gòu) 。1996 年 7 月 ，農(nóng)業(yè)部的許多職責(zé)被轉(zhuǎn)移到了內(nèi)塔尼亞胡政府建立的基礎(chǔ)設(shè)施部 。這一部門監(jiān)管著包括水務(wù)委員會(huì) ( Water Commission) 、國(guó)家水務(wù)公司麥克洛特( Mekorot) 、水文署 ( The Hydrological Service) 和加利利湖管理處 ( Lake Kinneret Administration) 等在內(nèi)的龐大的水務(wù)管理機(jī)構(gòu) 。制定水價(jià)格則是財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部共同肩負(fù)的職責(zé) ， 后者還負(fù)責(zé)確定以色列人灌溉所得水的分配份額 。這就意味著 ， 以色列就此建立了遍布全國(guó)的龐大的水務(wù)管理系統(tǒng) ， 政府決定著水資源的歸屬和分配 ， 保證了每個(gè)以色列人的水消費(fèi)需求可以獲得必要的滿足 。四 對(duì)中國(guó)的啟示以色列從國(guó)家生存的緊迫性出發(fā)大手筆規(guī)劃水資源的勘察 、規(guī)劃 、分配和水利工程建設(shè) ; 從國(guó)家安全的角度布局完善與水資源相關(guān)的立法 、執(zhí)法和監(jiān)督制度 ; 從國(guó)家前途的高度關(guān)注節(jié)水技術(shù)研發(fā)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化 ; 從立足民生福祉和可持續(xù)發(fā)展的視角適時(shí)引入行政管理與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合的供給和改革機(jī)制 ， 走出了一條成功之路 ， 對(duì)中國(guó)有三個(gè)方面的借鑒價(jià)值 。第一 ， 注重?cái)z取水資源信息和強(qiáng)化用水節(jié)水宣傳策略 。用準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)和通俗的描述動(dòng)態(tài)公布年均水資源總量 、人均水資源量和水資源短缺情況 ，作為樹(shù)立和強(qiáng)化國(guó)民意識(shí)的基礎(chǔ) 。使水資源危機(jī)意識(shí)在全社會(huì)深入人心 ， 融入行動(dòng) ， 成為大眾自覺(jué) 。第二 ， 注重水資源立法和執(zhí)法力度及管理制度的完善 。要從國(guó)家安全高度對(duì)水資源的開(kāi)發(fā)和利用及保護(hù)進(jìn)行法制化管理 ， 按照供給和改革要求合理使用行政和市場(chǎng)手段 ， 有力整合涉及水利的國(guó)家和地方機(jī)構(gòu) ， 進(jìn)一步完善水資源管理機(jī)制和水資源投資機(jī)制 ， 在保證民生的基礎(chǔ)上科學(xué)合理制定水價(jià) 。第三 ， 注重推廣和普及先進(jìn)的水資源開(kāi)發(fā)和節(jié)約技術(shù) 。國(guó)家需以公共投入方式盡快推廣普及先進(jìn)技術(shù) ， 提高水資源開(kāi)采與運(yùn)輸?shù)挠行?， 提高農(nóng)業(yè)和工業(yè)及生活用水的技術(shù)含量并最大限度發(fā)揮節(jié)水效益 ， 加大污水處理和水土流失治理投入 ， 鼓勵(lì)循環(huán)水的使用 。強(qiáng)化 “水文化科技創(chuàng)新 ”，將觀念變路徑 ， 引導(dǎo)社會(huì)建立人水和諧的生存生產(chǎn)生活方式 ， 為解決日益復(fù)雜的水問(wèn)題構(gòu)筑廣泛的社會(huì)文化支持 。( 責(zé)任編校 : 烏東峰 )39Jan Selby， Water， Power and Politics in the Middle East: The Other Israeli Palestinian Conflict， London: I B Tauris， 2003， p69Alwyn ouyer Turning Water into Politics: The Water Issue in the Palestinian Israeli Conflict， New York: St Martins Press， 2000， p146王英 : 水文化科技創(chuàng)新何以可能 ， 蘭州學(xué)刊 2014 年第 7 期 。</p>