水溶肥料監(jiān)管體系建設與對策研究———以上海為例

<p>博 士 ，上海交通大學農業(yè)與生物學院植物科學系教授 ，現代農業(yè)與生物工程訓練中心主任 ， 上海市重點學科蔬菜學科帶頭人 ，教育部園藝學教學指導委員會成員 ，上海交通大學學術委員會委員 ， 享受國務院特殊津貼 。 主持國家科技支撐計劃 、“863”計劃重點課題 、科技部農業(yè)成果轉化 、上海市科技興農重點攻關等科研項目 ；獲國家科技進步二等獎 、上海市科技進步獎多項 。發(fā)表 SCI 等優(yōu)秀論文 100 余篇 ，主編 現代溫室園藝 、工廠化育苗理論與技術 、觀賞蔬菜 等學術專著 。 曾獲上海市優(yōu)秀青年科技啟明星 、全國優(yōu)秀教師 、上海市優(yōu)秀學科帶頭人 、上海市巾幗創(chuàng)新獎 、全國三八紅旗手 、全國優(yōu)秀科技工作者 、科技部世博科技先進個人等榮譽稱號 。黃丹楓水溶肥料監(jiān)管體系建設與對策研究 以上海為例桑亮亮1，2，葉海龍2，黃丹楓1（1.上海交通大學農業(yè)與生物學院 ，200240；2.上海市農業(yè)技術推廣服務中心 ）水溶肥料 （Water Soluble Fertilizer，簡稱 WSF)，是一種可以完全溶于水的多元復合液體或固體肥料 ，它能迅速溶解于水中 ，易被作物吸收 ，用于灌溉施肥 、葉面施肥 、無土栽培 、浸種蘸根等18。 水溶肥料的種類包括大量元素水溶肥料 、中量元素水溶肥料 、微量元素水溶肥料 、含氨基酸水溶肥料 、含腐殖酸水溶肥料 、有機水溶肥料9。 水溶肥料具有配方靈活 、針對性強 、利用率高 、減少化肥使用 、施用方便 、省時省工等優(yōu)點1，0，11。 大量田間試驗研究結果顯示 ，水溶肥料能夠明顯提高作物產量和質量1，1214。水溶肥料適用于蔬菜 、瓜果 、經濟作物 、糧油作物等多種農作物及嚴重干旱缺水地區(qū)和大中城市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟作物與農業(yè)生產較發(fā)達地區(qū)等10。我國水溶肥料發(fā)展起步于 20 世紀 80 年代中后期1，10，隨著種植業(yè)栽培技術的提高以及水肥一體化和節(jié)水農業(yè)的進一步推廣 ，2007 年開始 ，水溶肥料產業(yè)迅速發(fā)展 ，2012 年我國水溶肥料產量與使用量達到 195 萬 t15。全國農業(yè)和農村經濟發(fā)展第十二個五年規(guī)劃 以及農業(yè)部新發(fā)布的 到 2020 年化肥使用量零增長行動方案 、關于打好農業(yè)面源污染防治攻堅戰(zhàn)的實施意見 等文件 ，均將發(fā)展水溶性肥料 、水肥一體化作為農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略 ，要求到 2020 年 ，水肥一體化技術推廣總面積達到 1 000.5 萬 hm2，新增推廣面積 533.6 萬 hm2。在水溶肥料行業(yè)迅猛發(fā)展的同時 ，水溶肥料產品質量問題變得較為突出 ，加強對水溶肥料市場的監(jiān)管迫在眉睫 。 目前實行的水溶肥料監(jiān)管體系相對水溶肥料行業(yè)的迅猛發(fā)展顯得較為滯后 。 以上海水摘 要 ：簡要概述了我國水溶肥料的發(fā)展情況 ；以上海水溶性肥料的流通為例 ，分析了水溶肥料市場的現狀與存在問題 ；從農資管理的實際出發(fā) ，對水溶肥料監(jiān)管體系進行了分析 ，并對未來監(jiān)管制度的建設發(fā)展提出了建議 。關鍵詞 ：水溶肥料 ；市場現狀 ；監(jiān)管體系基金項目 :“863”項目 ，設施農業(yè)數字化管理與精準化作業(yè)技術研究 （2012AA101903）桑亮亮 （1988-），男 ，碩士 ，主要從事農業(yè)行政執(zhí)法工作 ，E-mail：sangllyeah.net黃丹楓 ，通信作者 ，E-mail：hdfsjtu.edu.cn收稿日期 ：2015-10-23DOI:10.3865/j.issn.1001-3547.2015.24.013中圖分類號 ：TQ444 文獻標識碼 ：A 文章編號 ：1001-3547（2015）24-0027-052015.2427- -溶 肥料市場為例 ， 分析我國水溶肥料監(jiān)管體系 ，針對存在的問題 ，提出發(fā)展建議 。1 水溶肥料市場現狀在上海推廣使用水溶肥料和水肥一體化技術 ，是實現化肥科學投入和使用 、保護生態(tài)環(huán)境 、提高農產品產量和品質 、發(fā)展都市現代農業(yè)的需要 。 目前上海水溶肥料市場的現狀很大程度上濃縮體現了全國水溶肥料市場的特點 。 以上海水溶肥料零售市場為基礎 ，分析市場現狀 。 2013 年底統(tǒng)計 ，上海市 9 個涉農區(qū)縣約有農藥 、肥料經營門店 920 家 。2014 年 10 月 ，在全市隨機選取了 120 家農藥 、肥料經營門店 ，進行了水溶肥料不重復 、全面 、實價買樣 。1.1 產品種類本次全市不重復 、全面 、實價買樣 ，共購買到樣品 327 種 ，其中大量元素水溶肥料 114 種 ，占 35%；微量元素水溶肥料 61 種 ，占 19%；中量元素水溶肥料 27 種 ，占 8%；含氨基酸水溶肥料 55 種 ，占 17%；含腐殖酸水溶肥料 46 種 ，占 14%；有機水溶肥料24 種 ，占 7%。1.2 包裝規(guī)格在采集的 327 種樣品中 ，包裝規(guī)格最大的每包（瓶 ）為 5 000 g（mL），最小的為 4 g（mL）。 1000 g（mL）的有 45 種 ，占 13.8%；1001 000 g（mL）的有74 種 ，占 23%；100 g（mL）的最多 ，有 208 種 ，占63.6%。 水溶肥料標簽應當標注通用名 、產品名稱 、登記證號 、執(zhí)行標準號 、技術指標要求 、限量指標要求 、使用說明 、注意事項 、生產企業(yè) 、生產日期等信息 ， 但在小包裝產品標簽上絕大部分都有促根生長 、促進光合作用 、?；ū９?、增色等功能性描述 。1.3 零售價格對 327 種水溶肥料價格分析發(fā)現 ，大量元素水溶肥料的平均零售價格為 28 635 元 /t，中量元素水溶肥料的平均零售價格為 50 666.5 元 /t， 微量元素水溶肥料的平均零售價格為 80 086 元 /t，含氨基酸水溶肥料的平均零售價格為 53 878.5 元 /t， 含腐殖酸水溶肥料的平均零售價格為 27 006.5 元 /t， 有機水溶肥料的平均零售價格為 70 467.5 元 /t， 水溶肥料總的平均零售價格為 45 792 元 /t。 與普通復合肥的價格調查相比較 ，國產復合肥 （15-15-15）的平均零售價格為 3 200 元 /t，進口復合肥 （15-15-15）的平均零售價格為 4 900 元 /t， 水溶肥料的平均零售價格是國產復合肥 （15-15-15）的 14.31 倍 、進口復合肥 （15-15-15）的 9.35 倍 。1.4 市場占有率截至 2014 年 9 月 ， 上海共有水溶肥料生產企業(yè) 28 家 ，擁有各類水溶肥料登記證 79 個 。 其中 14家生產企業(yè)擁有大量元素水溶肥料登記證 20 個 ，11 家生產企業(yè)擁有微量元素水溶肥料登記證 14個 ，8 家生產企業(yè)擁有中量元素水溶肥料登記證 8個 ，13 家生產企業(yè)擁有含氨基酸水溶肥料登記證15 個 ，15 家生產企業(yè)擁有含腐殖酸水溶肥料登記證 20 個 ，2 家企業(yè)擁有有機水溶肥料登記證 2 個 。就全國而言 ， 上海水溶肥料的生產能力比較強 ，但是本地生產的水溶肥料產品市場占有率不高 。 在采集的 327 種樣品中 ，本市生產企業(yè)生產的為 47 種 ，僅占 14%， 外省市生產及進口產品共 280 種 ，占86%。1.5 水溶肥料質量將購買到的 327 種水溶肥料標簽與 肥料登記管理辦法 及相關標準 、規(guī)定比對發(fā)現 ，標簽合格率為 48.9%。 主要存在無肥料登記證 、假冒登記證 、未標明添加植物生長調節(jié)劑或其他成分 、無技術指標含量或技術指標含量與登記不符 、生產企業(yè)與登記不符 、無登記作物或登記作物超范圍 、無通用名或通用名與登記不符等問題 。 經對部分產品送檢及根據相關報道1619發(fā)現 ，水溶肥料中存在添加胺鮮酯（DA-6）、復硝酚鈉 、萘乙酸鈉 、吲哚丁酸鉀 、6-芐氨基嘌呤 、蕓薹素內酯 、赤霉素 、氯吡脲 、矮壯素等植物生長調節(jié)劑 ，養(yǎng)分含量不合格 ，重金屬或縮二脲等限量指標不合格等質量問題 。1.6 問題分析目前上海零售市場的水溶肥料種類繁多 ，以小包裝為主 ，多宣傳具有較強功能性 ，價格嚴重偏高 。由此推測 ，在上海水肥一體化技術還未普及的情況下 ，水溶肥料還是以少量葉面噴施為主的輔助性肥料 ，水溶肥料還處于 “補品 ”向 “主食 ”角色轉變的初期 。 由于水溶肥料被視為高價功能性強的 “補品 ”，水溶肥料多被施用于經濟價值較高作物的關鍵時期 。使用者對其效果抱有迅速 、明顯的心理訴求 。不法廠家為降低成本 、提高效果 、牟取暴利 ，往往會在原料上以次充好 ， 造成水溶肥料產品養(yǎng)分不足 ，限量指標超標 ， 同時添加植物生長調節(jié)劑等隱性成分 ，造成效果明顯的假象 ，對農業(yè)生產和農產品質量安全造成隱患 。 由于本市水溶肥料零售市場的產2015.2428- -品 主要來自外地生產企業(yè) ，產品非本地化的現象給水溶肥料市場監(jiān)管增加了難度 。2 水溶肥料監(jiān)管體系現狀根據 中華人民共和國農產品質量安全法 、中華人民共和國農業(yè)法 、肥料登記管理辦法 及國務院 “三定 ”（定機構 、定職能 、定編制 ）方案的規(guī)定 ，農業(yè)行政主管部門對水溶肥料實施登記管理制度 ，對流通領域中的水溶肥料實施監(jiān)督抽查 ，對使用環(huán)節(jié)開展技術服務 。 農業(yè)部門對水溶肥料的管理貫穿水溶肥料的生產 、銷售 、使用各環(huán)節(jié) 。 現行水溶肥料監(jiān)管體系有力地促進了我國水溶肥料行業(yè)的發(fā)展和農業(yè)生產安全 ，但仍暴露出一些問題 ，亟待進一步完善 。2.1 登記管理制度法律依據不充分 中華人民共和國農業(yè)法 和 中華人民共和國農產品質量安全法 均規(guī)定農藥 、肥料 、種子等可能危害人畜安全的農業(yè)生產資料的生產經營 ，須依照相關法律 、行政法規(guī)的規(guī)定實行登記或者許可制度 。 但水溶肥料施行登記管理制度由 2000 年頒布實施的 肥料登記管理辦法 規(guī)定 。 肥料登記管理辦法 屬于農業(yè)部的部門規(guī)章 ，級別低于法律和行政法規(guī) 。 中華人民共和國行政許可法 規(guī)定法律可以設定行政許可 ，尚未制定法律的 ，行政法規(guī)可以設定行政許可 。 而部門規(guī)章不具有設定行政許可的權力 ，肥料登記管理辦法 設定的行政許可制度不具有法律效力 。 另外 肥料登記管理辦法 中只提出葉面肥的概念 ，直到第五屆農業(yè)部肥料登記評審委員會第六次會議才將可溶肥料 、葉面肥料等通用名稱規(guī)范為 “水溶肥料 ”，葉面肥不再作為通用名稱 ，現行的肥料規(guī)章中根本沒有水溶肥料概念 。登記制度過于復雜 農業(yè)部門實施的肥料登記管理制度旨在從源頭上對產品質量進行把關 ，保證農業(yè)生產和農產品質量安全 。 對水溶肥料產品登記實行省級農業(yè)行政主管部門初審 ，農業(yè)部批準登記的流程 。 登記過程對水溶肥料的有效性 、安全性和適用性審查把關 。 登記過程中除了要提交生產企業(yè)資質 、產品標簽 、內在質量 、生產工藝等基本信息外 ，還要開展田間試驗和田間示范試驗 。 綜合比較國內外的水溶肥料管理制度以及國內一般復混肥料的登記管理制度 ，發(fā)現我國水溶肥料登記制度過于復雜 ，存在必要性爭議 。 第一 ，我國的水溶肥料登記制度注重行政主管部門對企業(yè)和產品的審查 ，程序復雜 ，與日本 、韓國 、歐美等國家簡化登記管理程序 ，注重質量承諾的備案性質的管理制度存在較大區(qū)別 ；第二 ，我國水溶肥料登記比一般復混肥料登記更為嚴格 ，首先一般復混肥料由省級農業(yè)行政主管部門登記審批 ，其次一般復混肥料不需要開展田間實驗和田間示范實驗 ；第三 ，對每個水溶肥料單品開展有效性 、安全性 、適用性審查把關 ，存在必要性的爭議和監(jiān)管過度的質疑 ；第四 ，水溶肥料登記只對質量指標的加和值進行規(guī)定 （如 ：N+P2O5+K2O50.0%；Cu+Fe+Mn+Zn：0.2%3.0%）， 生產企業(yè)可以在批準區(qū)段內設計不同的元素比例 ，該登記管理制度無法實現 “一品一證 ”。缺乏委托生產相關規(guī)定 近幾年水溶肥料行業(yè)迅猛發(fā)展 ，很多傳統(tǒng)肥料生產企業(yè) 、農藥生產企業(yè)或者其他行業(yè)轉型加入水溶肥料生產經營 。 很多已經投入建立了生產設備 、廠房 ，申請了多個肥料登記證的生產企業(yè)受制于產品的推廣銷售能力 ，自主品牌水溶肥料產品的銷售量無法消化已有生產能力 ，存在嚴重產能過剩 ，需要依據產能和登記證優(yōu)勢通過代生產消化產能 ；很多企業(yè)或個人希望進入水溶肥料行業(yè) ，但受制于資金投入 ，現階段不能自建廠房 ，無力申請多個登記證 ，需要委托貼牌生產 。 所以 ，目前在水溶肥料生產環(huán)節(jié) ，普遍存在委托生產行為 。 肥料登記管理辦法 只粗放地規(guī)定不得生產 、銷售未取得登記證的肥料產品 ；不得假冒 、偽造肥料登記證 、登記證號 ；不得轉讓肥料登記證或登記證號 。 造成對委托生產行為的定性存在爭議 ，主要體現在 ：一是水溶肥料是否允許委托生產 ；二是如果允許委托生產 ，是否委托方 、受委托方一方獲得登記證即可 ， 還是雙方均需獲得登記證 ，亦或可借用第三方登記證 ；三是如果不使用受委托方登記證 ，產品標簽是否需要體現受委托方信息 。2.2 質量管理制度缺乏質量相關的法律法規(guī) 水溶肥料的質量管理相關規(guī)定主要是作為一般肥料商品分布于農產品質量安全法 、農業(yè)法 、水污染防治法 、基本農田保護條例 、肥料登記管理辦法 等法律 、法規(guī) 、規(guī)章中 。 現有的質量規(guī)定以粗放的概念性要求為主 ，沒有能夠具體體現水溶肥料在假劣定義上的特殊性 ，而且農業(yè)行政主管部門沒有對質量不合格的水溶肥料制定實施行政處罰的罰則依據 。 農業(yè)部門對水溶肥料質量實施監(jiān)管 ，目前只能勉強使2015.2429- -用 肥料登記管理辦法 中 “有效成分與登記不符 ”概念 。質量檢測體系不夠完善 農業(yè)行政執(zhí)法部門對水溶肥料質量開展監(jiān)管 ，需要依據具有相應檢測能力和資質的檢測機構出具的檢測報告 。 但是一方面 ，截至目前上海沒有一家具有水溶肥料養(yǎng)分質量檢測資質的檢測機構 ，經認證的水溶肥料質量檢測機構相對缺乏 ；另一方面 ，水溶肥料與植物生長調節(jié)劑 、殺菌劑 、殺蟲劑混合 “藥肥 ”產品的相關國家或行業(yè)標準更是完全空白 ，對水溶肥料中隱性添加的農藥成分缺乏檢測能力 。對不合格的產品行政處罰力度不夠 通過對比國內外肥料及種子 、農藥等農業(yè)生產資料的監(jiān)管要求 ，發(fā)現我國對不合格水溶肥料的行政處罰力度不夠 ，根本不足以威懾違法犯罪分子 。 首先 ，我國水溶肥料監(jiān)管制度向行政執(zhí)法方面配制的監(jiān)管力量不夠 。 目前水溶肥料的監(jiān)管模式更加重視政府的行政許可 ，是一種與計劃經濟體制和政府主導型的市場經濟體制相適應的事前控制模式 。 所以對水溶肥料的質量抽查的頻次很低 ，對不合格產品以限期改正或在登記上進行限制為主 。 其次 ，農業(yè)行政執(zhí)法部門對生產 、經營不合格水溶肥料的行為處罰力度不夠 。 在行政處罰種類上 ，只能采取警告和罰款兩種行政處罰 ， 無法采取沒收違法所得和非法財物 ，責令停產停業(yè) ，暫扣或者吊銷許可證或執(zhí)照等更嚴厲的處罰種類 ，更不能采取查封扣押等行政強制 ；在行政處罰力度上 ，依據 肥料登記管理辦法 最多只能處以 3 倍 ，且不得超過 3 萬元的罰款 。2.3 投訴調處制度不夠規(guī)范目前水溶肥料多使用于經濟價值較高作物的關鍵時期 ，隨著使用量逐漸增大 ，水溶肥料合格率不高導致因使用水溶肥料造成肥害的投訴糾紛呈增長趨勢 。 因此 ，加大水溶肥料質量投訴處置力度 ，正確 、公正 、及時地調解處理水溶肥料質量投訴糾紛 ，成為水溶肥料質量監(jiān)管的重要工作 。 由于肥料管理制度中缺乏類似于 農作物種子質量糾紛田間現場鑒定辦法 的規(guī)章 ，目前對水溶肥料投訴糾紛的處理 ， 多以臨時性的組織協(xié)調相關部門開展為主 。 肥料行政主管部門在明確水溶肥料執(zhí)法 、管理 、技術推廣及質量檢測等相關各方職責和規(guī)范投訴受理 、肥害認定 、損失評估 、糾紛調解等處置程序和處置行為方面缺乏長效機制 。3 水溶肥料監(jiān)管體系發(fā)展展望3.1 推進立法 ，完善監(jiān)管依據無專業(yè)法可依 ，是農業(yè)部門依法監(jiān)管水溶肥料面臨的最大問題 。 農業(yè)部門應組織專家開展肥料管理制度及肥料立法相關研究 ，對我國肥料管理制度現狀及問題進行深入剖析 ，分析和借鑒國際肥料管理的成功經驗 ，提出完善肥料管理制度的建議 。 推進 肥料管理條例 制定出臺 ，結合行政審批改革工作 ，制定體現企業(yè)質量責任主體地位 ，符合市場經濟體制的肥料管理制度 ； 結合不同肥料產品的特點 ，制定詳細的肥料質量管理要求 ，配套科學 、合理的行政處罰依據 ； 明確農業(yè)部門內部各相關方職責 、規(guī)范監(jiān)管程序 ，強化執(zhí)法管理 ，切實加強市場監(jiān)管 。3.2 取消登記 ，提高監(jiān)管效力結合行政審批改革工作 ，為適應市場化經濟發(fā)展 ，建議取消水溶肥料登記制度 。 實行水溶肥料標簽備案制度 ，簡化備案程序 ，注重質量承諾 ，體現企業(yè)主體責任 。 強化對市場上水溶肥料產品的質量執(zhí)法監(jiān)管 ，嚴厲打擊制假售假行為 。 加強對新工藝 、新原料 、新成分的有效性 、安全性和適用性研究及標準制定 ， 從基礎上指導和規(guī)范水溶肥料行業(yè)發(fā)展 。取消登記制度 ，有利于水溶肥料生產經營企業(yè)縮短產品上市時間 ，降低成本 ，促進創(chuàng)新 ；有利于監(jiān)管部門高效合理分配監(jiān)管資源 ，提高監(jiān)管效力 ，減少權力尋租 ，維護政府形象 。3.3 完善標準 ，提升檢測能力最近幾年 ，農業(yè)部門相繼出臺了大量元素水溶肥料 、中量元素水溶肥料 、微量元素水溶肥料 、含氨基酸水溶肥料 、含腐殖酸水溶肥料行業(yè)標準 ，但是有機水溶肥料標準遲遲未能出臺 ，應加快研究制定有機水溶肥料標準 ，完善水溶肥料標準體系 。 同時 ，肥料和農藥主管部門要加強協(xié)作 ，研究制定 “藥肥 ”質量標準 。 另外 ，充分利用目前現有的具有復混肥料檢測能力和資質的檢測機構 ，合理布局 ，認證一批具有水溶肥料檢測資質檢測機構 ，為執(zhí)法監(jiān)管提供技術支撐 。3.4 多措并舉 ，完善良法實行善治良法和善治是農業(yè)部門依法監(jiān)管好水溶肥料市場的雙重基礎 。 在水溶肥料相關法律逐漸完善的過程中 ， 農業(yè)行政主管部門應充分結合當下實際 ，多措并舉 ，規(guī)范水溶肥料市場健康發(fā)展 。2015.2430- -統(tǒng)一要求 ，加強宣傳培訓 自上而下 ，讓監(jiān)管部門和生產銷售企業(yè)明確水溶肥料監(jiān)管要求 。推廣技術 ，合理使用觀念 農業(yè)技術推廣部門要開展水肥一體化技術試驗示范 ，加強對水肥一體化設施建設 、使用的技術指導和資金扶持 。 逐步改善種植戶的肥料運籌方式 ， 實現水溶性肥料由“補品 ”向 “主糧 ”轉變 ，提高水溶肥料的使用量 ，促使水溶肥料向大包裝發(fā)展 ，使水溶肥料的價格回歸到合理區(qū)間 ，同時提高種植戶對水溶肥料的科學認識 ， 幫助種植戶對水溶肥料心理預期的理性回歸 ，從需求上減少水溶肥料夸大宣傳 、添加植物激素提高效果等違法行為 。從嚴查處 ，打擊假冒偽劣 全國農業(yè)行政主管部門要統(tǒng)一部署 ， 開展水溶肥料專項整治行動 ，加強水溶肥料質量抽檢 。 在標簽方面 ，重點對無肥料登記證和假冒肥料登記證的行為實施行政處罰 。內在質量方面 ，重點從嚴查處一批生產 、銷售有效成分與登記不符的水溶肥料產品 ，對被實施行政處罰的水溶肥料生產企業(yè)和產品要向社會廣泛公布 ，營造對不合格水溶肥料嚴打的高壓氛圍 。參考文獻1 劉鵬 ，張振都 .水溶性肥料的發(fā)展研究進展 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system2015.2431- -</p>